#WDR2018 à l’épreuve des faits n°6: « L'analyse d'une sceptique », par Prachi Srivastava

Lorsque la Banque mondiale a annoncé que le Rapport sur le développement dans le monde 2018 (RDM-WDR, acronyme anglais) porterait sur l'éducation, j'étais sceptique.

Je ne nie pas l'expertise de la Banque mondiale en matière de recherche. Elle y consacre un budget important avec de nombreux effectifs et possède une mine de rapports qui sont accessibles dans le domaine public.

Elle est également ouverte à la critique, et en reçoit beaucoup, en particulier dans le domaine de l'éducation.

Alors pourquoi ce scepticisme?

Pour commencer, la Banque mondiale est l'un des principaux bailleurs de fonds externes pour l'éducation dans les pays en développement. Bien qu'elle « gérait un portefeuille de 9 milliards de dollars US avec des opérations dans 71 pays en janvier 2013 », le RDM 2018 est le premier rapport à se concentrer uniquement à l'éducation depuis le lancement de la série de 1978. Pourquoi a-t-il fallu attendre aussi longtemps ?

Deuxièmement, la manière dont la Banque mondiale formule les problématiques et évalue les « éléments de preuve » est importante à prendre en compte. Ce n'est un secret pour personne que la Banque mondiale favorise, même si de manière implicite, certaines disciplines (à savoir l'économie) et approches méthodologiques (habituellement des études quantitatives de grande ampleur). Je ne discute pas de leurs vertus ou de leurs vices. Mais cette propension a des implications sur le filtrage des éléments de preuve et des conséquences pour les conclusions tirées. Cet aspect est important car il a une influence directe sur les politiques et le pouvoir d’alerte, non seulement auprès des gouvernements et des institutions ayant des années d'expertise dans le domaine, mais aussi auprès d’une nouvelle communauté d'acteurs, y compris les bailleurs de fonds privés, ayant moins d'expérience dans le secteur de l’éducation.

Scepticisme mis à part, le Rapport sur le développement dans le monde 2018: « Apprendre pour réaliser la promesse de l'éducation » apporte quelques éléments positifs:

1. Il invoque l'éducation comme un droit fondamental et présente un solide argument moral en faveur de la priorité accordée à l'éducation et à l'apprentissage. Le rapport débute par une déclaration audacieuse: « L'éducation est un droit fondamental de l'être humain, et est au cœur de la réalisation des capacités humaines » (p. 1), en référence à l'approche des capacités précurseuse d'Amartya Sen. Venant de la Banque mondiale, c’est un grand pas en avant.

Celle-ci a reçu de nombreuses critiques (notamment de la part de la feu Katarina Tomasevski, première Rapporteuse spéciale des Nations Unies sur le droit à l'éducation) pour s'être distancée de l'approche fondée sur les droits en faveur d'une approche instrumentale et pour avoir évité l'impératif moral d'agir dans le domaine de l'éducation. Alors que l'approche instrumentale demeure, des assertions morales et fondées sur les droits coexistent. Le rapport mentionne même des exemples de recours à la justice pour revendiquer le droit à l'éducation en Inde et en Indonésie (encadré 11.3), et déclare qu'une telle action peut être favorable aux personnes défavorisées.

Ces nouveaux éléments d'analyse en faveur de l’argumentaire pour l'éducation sont les bienvenus. Nous avons tous entendu le mantra répété à maintes reprises (y compris par le personnel de direction de la Banque mondiale) comme quoi l'éducation n'est pas « simplement » le bon choix, mais que c'est aussi le choix « intelligent » (je me demande toujours pourquoi faire le bon choix ne suffit pas). Alors que l'argumentaire est devenu important pour mobiliser la volonté d'accroître les financements pour l'éducation par les donateurs, les messages d'introduction du rapport sur les droits et les obligations morales peuvent aider à partir sur de nouvelles bases, ou au moins à présenter ces arguments à un public plus large. J'aurais aimé voir une tentative plus marquée pour établir une argumentation morale en faveur du financement de l'éducation, en particulier par les donateurs duComité d'aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques, dont beaucoup n'ont pas rempli leurs engagements. Toutefois, c'est un début.

2. Le rapport met en évidence la crise de l'apprentissage. Il présente des données sur les disparités d'apprentissage dans divers pays, en soulignant en particulier les différences entre les enfants issus de milieux riches et défavorisés. Il souligne que la scolarisation ne suffit pas. Bien que ce message ne soit pas nouveau pour les chercheurs/euses et les conseillers/ères politiques de l’éducation, le RDM atteint un public (interne et externe) qui n'est probablement pas conscient de l'ampleur de la crise de l'apprentissage. Le rapport aurait pu évaluer de manière plus approfondie les données relatives à l'impact potentiel de la crise de l'apprentissage sur d'autres compétences (par ex.:  citoyenneté, pensée critique, créativité, « compétences du XXIe siècle »). Malgré des bribes d’analyse (Spotlight 3), ces aspects auraient pu être mieux intégrés.

3. Le rapport démontre le lien entre les neurosciences et l'éducation. Il consacre une large place à la présentation de preuves scientifiques sur le lien entre la privation, le développement précoce du cerveau et l'apprentissage, un aspect également abordé dans les précédents Rapports mondiaux de suivi sur l’éducation. Il met en évidence les conséquences de la malnutrition et du développement cérébral chez les enfants issus de milieux défavorisés sur les résultats d'apprentissage. « Ainsi, même dans une bonne école, les enfants défavorisés apprennent moins » (p. 10), et les déficits d'apprentissage précoces sont généralement amplifiés au fil du temps (p. 7).

 Les images IRM de la structure cérébrale d'un nourrisson au Bangladesh dont la croissance a été retardée par rapport à celle d'un enfant qui ne l’a pas été, donnent à réfléchir (p. 115). La discussion et l'imagerie puissante peuvent aider à insister sur l'urgence des interventions précoces et la nécessité d’une approche éducative plus intégrée pour les groupes défavorisés, en particulier dans les cas de la petite enfance et de l’éducation primaire.

Compte tenu des arguments bien étayés dans le rapport, il est étonnant de constater que cette ligne de pensée ne soit pas intégrée dans l'analyse des données sur les programmes d'alimentation scolaire au Burkina Faso, au Kenya et au Pérou (p. 148). Il est également curieux de constater l’absence de données sur le Midday Meal Scheme (Programme du déjeuner) de l'Inde, le plus important programme d'alimentation scolaire au monde. L'analyse de Young Lives a révélé d’importants résultats positifs du Midday Meal Scheme sur l'apprentissage du vocabulaire dans l’Etat d'Andhra Pradesh, contrairement aux études citées.

4. Le rapport présente de manière relativement satisfaisante, quoique succincte, les données relatives à l’offre du secteur privé et à l’éducation privée. Jouons cartes sur table! J'ai été invitée à rencontrer des membres de l'équipe du RDM pour discuter de cette question dans le cadre de consultations informelles sur le rapport. Tout d'abord, en dépit de la position parfois ambiguë de la Banque mondiale sur les frais de scolarité, le RDM est explicite quant à l'impact négatif des coûts et des frais de scolarité (p. 117). Un éventail d'interventions politiques pour aider concernant les coûts et les frais de scolarité est présenté (par ex.: les bourses non liées au mérite, les transferts d'argent conditionnels), ainsi que des expériences de suppression des frais (Figure 5.4, p. 118).

Bien qu'il appuie l'hypothèse théorique selon laquelle la concurrence augmente la qualité, et malgré l’absence de preuves suffisantes dans les pays en développement, le rapport est clair concernant les résultats: « Rien n'indique que les écoles privées offrent de meilleurs résultats d'apprentissage que les écoles publiques » (p. 176). C’est un énorme pas en avant.

Le rapport aborde les préoccupations concernant « l'écrémage » des étudiant(e)s. Aussi, à ma grande surprise, le rapport ne fait pas de mystère sur la possibilité que des prestataires de type commercial cherchent à exploiter les programmes incitatifs à des buts lucratifs: « Certains prestataires privés de services éducatifs ... peuvent, dans la course aux profits, préconiser des choix politiques allant à l’encontre des intérêts des élèves » (p. 13).

Le rapport admet franchement qu'il est difficile de superviser les systèmes composés d’une myriade d'écoles privées, suggérant que « les gouvernements peuvent juger plus facile de fournir une éducation de qualité que de réglementer un ensemble disparate de prestataires n’ayant pas nécessairement les mêmes objectifs » (p. 177). Enfin, le rapport considère les effets systémiques, bien que brièvement, de l'expansion de l'enseignement privé, indiquant qu’elle « peut saper la volonté politique d'une scolarisation publique efficace à plus long terme » (p. 177). C’est un pas en avant sans précédent.

Donc le rapport RDM 2018 apporte quelques contributions qu’il convient de saluer. Cependant, pour réaliser pleinement son potentiel, voici mes deux principales suggestions d’amélioration (j’ai d’autres suggestions, je n'ai pas abordé les enseignant(e)s, mais je dois aller à l’essentiel car ce billet commence à ressembler à un article):

Première recommandation: rendre les arguments en faveur du financement de l'éducation moins ambigus. Cela a été soulevé comme le principal point de désaccord dans presque toutes les revues en ligne du RDM 2018 (par ex. : David Archer of Action Aid et l'Internationale de l'Education). Et je ne peux que partager le même avis.

L'ambiguïté est incongrue avec les recommandations de forums de haut niveau. Par exemple, la Déclaration d'Incheon Education 2030 et le Cadre d'action pour la mise en œuvre de l’Objectif de développement durable (ODD) 4 sont sans équivoque: Les « pays les moins avancés doivent parvenir à la limite supérieure de ces fourchettes (4-6 % du PIB, 15 à 20 % des budgets nationaux) s’ils veulent atteindre les cibles fixées ».

La discussion est aussi quelque peu anhistorique. Une analyse antérieure par Mehrotra de ce qu’il a appelé les 10 « pays qui réussissent de manière précoce dans l'éducation » (Barbade, Botswana, Costa Rica, Cuba, Kerala en Inde, Malaisie, Maurice, Corée du Sud, Sri Lanka et Zimbabwe) a conclu que d’importantes dépenses publiques en proportion du PIB et des budgets nationaux ont été parmi les facteurs qui ont contribué à l'expansion d'une éducation primaire relativement meilleure au lendemain de l’indépendance dans des contextes post-coloniaux Si le but est de rendre l'enseignement secondaire universel d'ici 2030 (objectif ODD 4.1), un financement stable, sûr et accru par les donateurs et les gouvernements nationaux est indéniablement essentiel, en particulier dans les pays qui n’atteignent même pas les critères minimaux.

Deuxième recommandation: mettre l'accent sur les processus d'apprentissage dans les écoles et les salles de classe et leurs effets potentiels sur les résultats d'apprentissage. Le rapport reconnaît que  « l'apprentissage est un processus complexe qui est difficile à décomposer en simples relations linéaires de cause à effet » (p. 178). Et il attribue à juste titre les résultats d'apprentissage médiocres à une éducation de mauvaise qualité. Personne ne dirait le contraire.

Cependant, la « qualité » est influencée par une foule de facteurs, dont beaucoup peuvent être normatifs, socio-politiques et micro-politiques (c.-à-d. des institutions informelles). Les résultats d'apprentissage examinés dans le RDM sont produits par le biais de processus d'apprentissage structurés dans le cadre de processus scolaires formels. Et les processus scolaires formels sont intégrés dans le curriculum explicite et implicite des écoles et des salles de classe (c.-à-d. les valeurs et la reproduction de ces valeurs dans les écoles formelles) auxquelles les enfants de différents milieux ont accès, et la manière dont ces enfants sont à leur tour positionnés en leur sein.

Par exemple, une étude menée en Inde montre que des pratiques sociétales plus larges fondées sur les castes continuent d'influer sur l’expérience de la scolarité des enfants, même dans le cadre d'initiatives visant un accès universel. En me basant sur l'analyse émergente de mon étude actuelle portant sur environ 1.500 enfants d'âge scolaire à Delhi, je soutiens que l'exclusion silencieuse reflète une exclusion sociétale plus large et qu’elle entravera le véritable apprentissage même en cas de scolarisation des enfants (voir aussi ici).

La situation est complexe. Ce qui signifie que l'amélioration de la qualité sera plus difficile que « le regroupement de tous les ingrédients » (encadré 9.2). Ces problèmes profondément ancrés ne peuvent pas être surmontés facilement à l’aide d’incitations « appropriées ».

Remerciements: Je suis reconnaissante à David Evans, économiste en chef de l'équipe RDM 2018, d'avoir partagé des idées et clarifié le processus du RDM. Toute erreur ou ambiguïté éventuelle me serait imputable.

 

Cet article a été publié à nouveau avec la permission de Duncan Green. Il a d'abord été publié sur: https://oxfamblogs.org/fp2p/the-world-banks-2018-world-development-report-on-education-a-sceptics-review/


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Prachi Srivastava

Dr Prachi Srivastava est professeure agrégée dans le domaine de l'éducation et du développement international à l'université de Western Ontario, au Canada. Courriel: [email protected] ; Twitter: @PrachiSrivas ; Site web: www.prachisrivastava.com

 

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